Политику ищите в бюджете: как прочесть 5000 страниц правительственного пакета

30 октября в России отмечался день основания флота. 330 лет назад Боярская дума по представлению Петра I приняла «приговор»: «Морским судам быть, а скольким, о том справитца о числе крестьянских дворов, что за духовными и за всяких чинов людьми, о том выписать и доложить, не замолчав, и положить суды по дворам сколько пристойно».

Friso Gentsch/dpa/Global Look Press

По-моему, образцовый законорган согласовал задачу главы государства — создать флот — и источник финансирования: сбор с владельцев крестьян пропорционально числу дворов. сколько каких судов строить и сколько собирать, предстояло определить исполнительной власти. Но сведения о дворах следовало представить, «не замолчав», а повинность распределить, «сколько пристойно», то есть обеспечить полный учет и соразмерность нагрузки.

Вспомнил об этом, глядя на проект федерального бюджета на 2027 год и следующие два года, принятый Госдумой в первом чтении. Именно глядя, а не читая: прочтение 4727 страниц правительственного бюджетного пакета, включающего проекты бюджетов Соцфонда и Фонда ОМС и налоговых законов, само по себе не поможет решить, хорош ли проект и мог ли быть лучше. Даже если тебе предстоит за него голосовать — сужу по своему депутатскому опыту четырнадцати лет участия в таких голосованиях.

Минфин публикует также «Бюджет для граждан» — выжимку из бюджетного пакета: четырнадцать страниц, несколько тысяч слов и около тысячи чисел. Но без понимания, что искать, и она останется сводом знаний непонятного назначения.

Между тем именно бюджеты наиболее точно отражают политику государства: его реальные приоритеты, которые могут отличаться от заявлений отдельных политиков и их предвыборных обещаний. Из бюджетов можно реально узнать, чего власти ожидают от экономики и как намерены на нее влиять. Так что умение читать бюджет помогает принимать решения и на выборах, и на рынках.

В первом чтении депутаты утверждают основные характеристики бюджета. Как их оценить? Достаточно ли расходов для решения проблем страны? Не чрезмерны ли доходы для тех, за чей счет их соберут? Что лучше: увеличивать дефицит и госдолг, сокращать расходы или повышать Налоги? А при профиците — наращивать резервы, снижать Налоги или увеличивать расходы?

Ответ требует оценки состояния экономики, ее трендов и приоритетов развития. Оценить — значит сравнить с чем-то сопоставимым: другими странами, секторами экономики, прежними годами. Миллиарды сами по себе мало что объясняют. Важнее доли, темпы изменения и соотношения. Предлагаю смотреть прежде всего на четыре группы показателей.

Первая — валовой внутренний продукт по паритету покупательной способности, ВВП по ППС. Он позволяет сравнивать масштабы экономик с учетом различий в ценах. Разделив его на число жителей, получим показатель среднедушевого объема производства. Он позволяет судить о среднем уровне благосостояния в стране, но не учитывает, как доходы распределяются между ее гражданами.

Вторая — распределение ВВП между конечным потреблением государства и населения, инвестициями и чистым экспортом — разностью экспорта и импорта. Конечное потребление государства включает его текущие расходы на исполнение своих обязательств в социальной и иных сферах (кроме пенсий и пособий) и на развитие страны (кроме инвестиций). Спор о том, какую часть общественного продукта следует перераспределять государству, один из главных в политике. Одни делают акцент на справедливости и солидарности, другие — на эффективности частной инициативы и риске ослабить ее чрезмерным изъятием доходов. Первых принято считать левыми, вторых — правыми.

Доля потребления населения говорит об общественной ценности его текущих потребностей. Доля инвестиций — о ценности накоплений как основы развития. Чистый экспорт характеризует внешнеторговый баланс, знак и величины составляющих которого зависят, как мы убедились в последние годы, от положения страны не только в мировой экономике, но и в мировой политике.

Третья группа — распределение государственных расходов между социальными обязательствами, правопорядком, обороной, управлением, экономическим развитием и обслуживанием долга. Для международных сравнений тут важно учитывать расходы всех уровней власти и государственных социальных фондов, поскольку одинаковые задачи в разных странах могут финансироваться из разных бюджетов.

Каждый может сравнить эти распределения, направления и темпы их изменения с заявлениями власти. Если объявленный приоритет год за годом теряет долю расходов, пусть даже их объем растет, стоит потребовать объяснений и внимательнее посмотреть на результаты.

Четвертая группа — отклонения фактических доходов и расходов от утвержденных. Они неизбежны — все предусмотреть невозможно, — но могут быть и следствием ошибок или низкой дисциплины ведомств. По мере исполнения в бюджеты вносятся изменения, особенно заметные в конце года, когда обсуждать что-то уже поздно. В результате закон

Что может дать нам сравнение общих показателей? По ВВП по ППС Россия входит в число крупнейших экономик мира, уступая лишь Китаю, США и Индии и опережая Японию и Германию. За первую четверть века этот показатель в нашей стране удвоился, тогда как в США, Германии и Японии вырос менее значительно, но в Китае и Индии — в пять и три раза соответственно. По среднедушевому показателю картина иная: Россия заметно опережает Китай и особенно Индию, однако уступает США, Германии и Японии. Масштаб экономики не всегда определяет возможности среднего жителя.

Показательно и распределение ВВП. В 2000 году Россия резко выделялась среди этих стран долей чистого экспорта — около 20%. К 2025 году она снизилась примерно до 3%. Одновременно доля инвестиций выросла с 19 до 26%, потребления населения — с 46 до 51%, государственного конечного потребления — примерно с 15 до 19%.

В Китае доля инвестиций также выросла примерно на семь процентных пунктов, достигнув почти 40% ВВП. Доля потребления населения снизилась примерно до того же уровня. В Индии Инвестиции тоже занимают существенно большую долю ВВП, чем в России. В США и Японии доля потребления населения выросла, а инвестиций несколько снизилась. страны по-разному распределяют ресурсы между текущим потреблением и накоплением.

Отдельный вопрос — на что средства. Я сравнил структуру совокупных государственных расходов России, США, Китая, Японии и Германии в 2010 и 2020 годах. По нескольким крупным направлениям Россия оказалась наиболее близка к США.

В 2020 году на социальную сферу — соцобеспечение, здравоохранение, образование, культуру и спорт — приходилось около 60% государственных расходов России и 61% США. На оборону обе страны направляли примерно по 7,5%, на общегосударственные функции без обслуживания долга — около 6% и 7% соответственно. За десятилетие социальная доля выросла в обеих странах. Но при этом доля военных расходов в США существенно снизилась, а в России почти не изменилась.

В Китае социальная сфера занимала около 46% расходов, оборона — менее 4%. В Японии и Германии социальная доля была выше российской — примерно 65 и 71%. Близость России и США по этим долям не означает одинакового качества услуг. структура расходов показывает приоритеты, а для оценки результатов нужны другие показатели.

хотелось бы продолжить сравнение до 2025 года. Но открытость российской бюджетной отчетности после 2022 года снизилась, и прежний уровень детализации воспроизвести не удается. Это ограничивает возможность общества оценивать государственную политику, потому что, если сопоставлять между собой план одного года с фактом другого, легко принять изменение ожиданий за изменение политики.

В 1980-х в популярной газете была рубрика «Если бы директором был я»: читатели предлагали, как сделать что-то в стране лучше. Будь я «директором», изменил бы порядок парламентского утверждения бюджета. Вместо тысяч страниц свел бы утверждаемую часть к нескольким десяткам показателей с ясным экономическим и политическим смыслом, понятным депутатам и заинтересованным гражданам.

Из этих показателей должны быть видны задачи и ограничения государства, источники финансирования его расходов, пределы налоговой нагрузки и долга, основные пропорции расходов. И каждый показатель проекта надо сопоставить с базовым планом текущего года, его ожидаемым исполнением и среднегодовым исполнением за предыдущие пять или десять лет. Необходимую же для исполнения бюджета ведомственную детализацию пусть определяет в установленных Госдумой рамках правительство, отчитываться которому перед ней надо будет только за соблюдение этих рамок.

Тогда депутатам не пришлось бы брать на себя ответственность за тысячи решений, которые можно только принять на веру. А гражданам было бы легче увидеть, какие ценности и интересы Источник